In januari 2020 deed de Raad van State een belangrijke uitspraak over de verhouding tussen een beheersverordening en zogeheten ‘paraplubestemmingsplannen’. Een beheersverordening is in feite een bestemmingsplan, maar zonder dat er beroep openstaat bij de bestuursrechter. Zo’n beheersverordening mag de bouw- en gebruiksregels in het gebied niet wezenlijk verruimen en is daarom geschikt voor gebieden waar geen grote ruimtelijke veranderingen op stapel staan. De gemeenteraad is natuurlijk bevoegd om voor een gebied waar een beheersverordening geldt, naderhand alsnog een bestemmingsplan vast te stellen. In de Wet ruimtelijke ordening (Wro) staat dat in zo’n geval de beheersverordening van rechtswege vervalt.
Paraplubestemmingsplannen komen veel voor…
De uitspraak uit januari 2020 ging over een veel voorkomende situatie. Een gemeente had een paraplubestemmingsplan vastgesteld. Een paraplubestemmingsplan is een bestemmingsplan dat geldt voor meerdere bestemmingsplannen en aan die bestaande plannen enkele regels toevoegt of wijzigt. Veel voorkomende paraplubestemmingsplannen gaan over parkeren, gebruik van woningen voor de huisvesting van arbeidsmigranten of de bescherming van archeologische waarden in de bodem.
… ook in gebieden waar een beheersverordening geldt
De Raad van State vernietigde in de uitspraak van januari 2020 een paraplubestemmingsplan. De Raad van State wees erop dat als voor een gebied waar een beheersverordening geldt, een (paraplu)bestemmingsplan wordt vastgesteld, de beheersverordening in zoverre komt te vervallen. Omdat dat de bedoeling niet kan zijn geweest, vernietigde de Raad van State het bestemmingsplan.
Beheersverordening of paraplubestemmingsplan: wat gaat voor?
Er zijn echter vele paraplubestemmingsplannen vastgesteld voor gebieden waar een beheersverordening geldt, waartegen geen beroep is ingesteld, of in elk geval niet op dit punt. Zouden al die beheersverordeningen nu vervallen zijn? Dat zou enorme implicaties hebben, omdat op basis van de beheersverordeningen dan niet meer kan worden gehandhaafd. Juristen keken dan ook met veel belangstelling uit naar de volgende uitspraak van de Raad van State over deze kwestie.
Dat gebeurde op 28 oktober 2020. De Raad van State deed toen uitspraak in een handhavingszaak. Het ging over activiteiten die in strijd waren met een beheersverordening. De gemeente trad daartegen op. De overtreder was slim en beriep zich in de procedure op de uitspraak van de Raad van State uit januari 2020. Hij stelde dat op basis van de beheersverordening niet kon worden gehandhaafd, omdat er voor het betreffende gebied een paraplubestemmingsplan was vastgesteld. En dus, zo zei de overtreder, was de beheersverordening vervallen. Er kon dus ook niet handhavend worden opgetreden tegen schending van de regels van die beheersverordening.
Beheersverordening overleeft, paraplubestemmingsplan is onverbindend
De Raad van State moest nu beslissen of de hele beheersverordening inderdaad was vervallen. De Raad van State koos voor de oplossing met de meeste rechtszekerheid: de beheersverordening blijft gelden, het paraplubestemmingsplan is – in elk geval ter plaatse van de beheersverordening – onverbindend. Volgens de Raad van State is het niet mogelijk via een bestemmingsplan voorschriften toe te voegen aan een beheersverordening. Beide instrumenten zijn verschillend en hebben een verschillende juridische basis.
Gemeenten kunnen dus (een beetje) opgelucht ademhalen: als een paraplubestemmingsplan is vastgesteld voor een gebied waar een beheersverordening geldt, blijft de beheersverordening gelden. Anderzijds: het paraplubestemmingsplan is wel onverbindend. Ook al heeft niemand tegen dat paraplubestemmingsplan beroep ingesteld: “die onverbindendheid is er van rechtswege.
Gemeenten moeten dus snel inventariseren voor welke gebieden zowel een beheersverordening als een paraplubestemmingsplan is vastgesteld. Zij moeten een aangepaste beheersverordening in procedure brengen. Op die manier kan bijvoorbeeld alsnog worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid bij bouwinitiatieven, opgetreden tegen huisvesting van arbeidsmigranten en bescherming worden geboden aan archeologische waarden
Onze advocaten van de praktijkgroep Overheid kunnen meedenken hoe gemeenteraden het beste om kunnen gaan met bestemmingsplannen en beheersverordeningen. Ook voor andere vragen op het terrein van ruimtelijke ordening en, breder, de fysieke leefomgeving zijn wij graag van dienst.
Deze bijdrage is geschreven door mr. Rudolf van Binsbergen, verbonden aan de praktijkgroepen Overheid en Vastgoed.
