De kern van het Nederlandse bestuursprocesrecht aangetast?

Ruim twee jaar na de verwijzingsuitspraak van de enkelvoudige kamer van de Rechtbank Limburg heeft het Hof van Justitie de gestelde prejudiciële vragen beantwoord. In mijn artikel ‘Prejudiciële vragen over de kern van het Nederlandse bestuursprocesrecht’, JM 2019/4 ben ik ingegaan op de verwijzingsuitspraak. Dit artikel is hier te vinden. In essentie gaat het om de houdbaarheid in milieurechtelijke procedures van 1) het belanghebbende-begrip (artikel 1:2 Awb); 2) het indienen van een zienswijze als voorwaarde voor toegang tot de bestuursrechter (artikel 6:13 Awb); en 3) de onderdelentrechter (afgeleid uit artikel 6:13 Awb).

Wat was er aan de hand?

Zowel een particulier als een milieubeschermingsorganisatie hebben beroep ingesteld tegen verlening van een omgevingsvergunning (activiteiten bouwen en milieu) voor de uitbreiding van een varkenshouderij. Daarbij moet op grond van de wet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure worden toegepast. Bij een dergelijke procedure heeft, volgens de wet, eenieder de gelegenheid om zienswijzen naar voren te brengen tegen het ontwerpbesluit. Tevens moest in dit geval ook een mer-beoordelingsbesluit worden genomen. Na verlening van de omgevingsvergunning hebben de particulier en de milieuorganisatie bij de Rechtbank Limburg beroep ingesteld tegen het genomen besluit. Voor beiden geldt dat zij in het kader van de zienswijzenfase geen zienswijze naar voren hebben gebracht.

De particulier is, volgens de rechtbank, niet ontvankelijk omdat hij geen belanghebbende is zoals bedoeld in artikel 8:1 van de Awb. Daarnaast geldt voor zowel de particulier als de milieuorganisatie dat zij niet hebben voldaan aan het vereiste zoals neergelegd in artikel 6:13 van de Awb, dat inhoudt dat in de zienswijzenfase een zienswijze naar voren gebracht had moeten worden, en dat geen beroep bij de bestuursrechter openstaat voor degene die geen zienswijze heeft ingediend.

Welke vragen zijn gesteld?

De door de Rechtbank Limburg gestelde vragen zijn niet eenvoudig. Het Hof van Justitie heeft de vragen samengenomen en hergeformuleerd. Dat betekent dat de volgende vragen moeten worden beantwoord:

1. Verzet het Unierecht, in het bijzonder artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus, zich ertegen dat leden van het ‘publiek’, in onderscheid van het ‘betrokken publiek’, geen toegang hebben tot de rechter als sprake is van een besluit over een specifieke activiteit (een zogeheten artikel 6-handeling in de zin van het Verdrag van Aarhus)?
2. Is het verplicht om deel te nemen aan een inspraakprocedure om bij de rechter ontvankelijk te zijn, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen een milieuorganisatie en een particulier die niet behoort tot het ‘betrokken publiek’?

Wat zijn de antwoorden?

In antwoord op de eerste vraag geeft het Hof allereerst aan dat het op grond van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus alleen nodig is om toegang tot de inspraakprocedure te verlenen aan het betrokken publiek. Het betrokken publiek moet overeenkomstig artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus toegang hebben tot de rechter.

Als echter eenieder mag inspreken, dan kent het nationale recht een ruimer recht op inspraak toe. Diegenen die niet behoren tot het betrokken publiek kunnen zich voor toegang tot de rechter niet beroepen op artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus, maar wel op artikel 9, derde lid. Dit betekent dat op grond van het nationale recht er een mogelijkheid moet zijn om zich voor de rechter te kunnen beroepen indien het recht is toegekend om in te spreken.

Wat betreft de tweede vraag geeft het Hof aan dat leden van het betrokken publiek altijd toegang tot de rechter moeten hebben, ongeacht of zij hebben deelgenomen aan de inspraakprocedure. Het Hof merkt vervolgens op dat milieubeschermingsorganisaties worden geacht een voldoende belang te hebben. Als er een ruimer recht is op inspraak, dan kan aan degene die niet behoort tot het betrokken publiek worden tegengeworpen dat hij niet heeft deelgenomen aan de inspraakprocedure, tenzij hem dit redelijkerwijs niet kan worden verweten.

Wat betekent dit?

1. Het begrip ‘betrokken publiek’ strekt naar mijn mening verder dan de invulling van het belanghebbende-begrip door de Nederlandse bestuursrechter. De term ‘het publiek’ moet zonder enige voorwaarden of restricties worden uitgelegd, oftewel: het betreft eenieder, ongeacht of sprake is van een ‘aantasting’ van rechten of het geraakt zijn in een persoonlijk belang (United Nations Economic Commission for Europe (UNECE), The Aarhus Convention: An implementation guide, second edition 2014, p. 55-56). Ondanks dat ‘het betrokken publiek’ beperkter is dan ‘het publiek’, moet het ruim worden opgevat (UNECE 2014, p. 57). Onder ‘het betrokken publiek’ moet iedere persoon van ‘het publiek’ worden verstaan die gevolgen ondervindt, of waarschijnlijk ondervindt van, of belanghebbende is bij milieubesluitvorming. Het ondervinden van gevolgen is gebonden aan de aard van de activiteit waarover is besloten. Wat betreft het zijn van belanghebbende is expliciet in de Aarhus Implementation Guide opgemerkt dat dit veel verder strekt dan de door verschillende Verdragspartijen gebruikelijke toets die wordt aangelegd bij juridische procedures  (UNECE 2014, p. 57). Zo is aangegeven dat ook een mogelijke aantasting van sociaal-economische rechten reeds voldoende is om te behoren tot ‘het betrokken publiek’.
2. Het is belangrijk om goed onderscheid te maken tussen artikel 6-handelingen en artikel 7-handelingen. Artikel 6-handelingen omvatten: a) besluiten waarbij al dan niet toestemming wordt verleend voor activiteiten vallend onder de Mer-richtlijn en de vroegere IPPC-richtlijn, thans Richtlijn Industriële Emissies (RIE); b) besluiten die zien op andere activiteiten die een significant effect kunnen hebben op het milieu. Ook plannen en programma’s kunnen een dergelijke toestemming bevatten. Als sprake is van een artikel 6-handeling, dan is artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus van toepassing.
3. In omgevingsrechtelijke wetgeving, als de Wabo, de Waterwet, de Wnb en de Wro, is het eenieder toegestaan om een zienswijze naar voren te brengen naar aanleiding van de terinzagelegging van een ontwerpbesluit. Dit betekent dat in die gevallen ook eenieder ontvankelijk moet zijn bij de rechter. Het is niet strikt noodzakelijk dat dit bij de bestuursrechter moet zijn. Het is ook mogelijk dat degenen die niet behoren tot het betrokken publiek zich daarvoor moeten wenden tot de civiele rechter, die als restrechter fungeert. Dat zou ik overigens onwenselijk vinden, omdat dan twee verschillende rechters, afhankelijk van de vraag of iemand bestuursrechtelijk belanghebbende is, inhoudelijk een oordeel mag vellen over hetzelfde besluit.
4. Milieubeschermingsorganisaties hoeven niet meer verplicht deel te nemen aan de inspraakprocedure. Dit geldt ook voor degenen die behoren tot het betrokken publiek. Artikel 6:13 van de Awb kan niet meer aan hen worden tegengeworpen.
5. Tot slot merkt het Hof op dat in dit geval niet hoeft worden vastgesteld of een grondentrechter in strijd is met artikel 9, tweede en derde lid, van het Verdrag van Aarhus, omdat dit in de verwijzingsprocedure niet aan de orde is. Echter, advocaat-generaal Bobek heeft in zijn conclusie al opgemerkt dat een dergelijke grondentrechter niet aan de orde kan zijn. Omdat het Hof in deze uitspraak duidelijk maakt dat verplichte deelname aan een inspraakprocedure niet van het betrokken publiek mag worden verlangd, lijkt mij helder dat een grondentrechter niet kan worden toegepast in een procedure waar een artikel 6-handeling aan de orde is.

Verwachtingen

Nu duidelijk is gemaakt dat naar Nederlands recht sprake is van een ‘nationale kop’ wat betreft inspraak, verwacht ik dat de wetgever spoedig een einde zal maken aan de zogeheten actio popularis tijdens de inspraakprocedure.

Bij artikel 6-handelingen dient de bestuursrechter vanaf nu een ruimer belanghebbendenbegrip te hanteren. Daarnaast kan artikel 6:13 van de Awb bij een beroep tegen een artikel 6-handeling niet meer worden tegengeworpen aan belanghebbenden die geen zienswijze naar voren hebben gebracht. Ik verwacht dan ook de komende tijd meer uitspraken over de vraag of 1) sprake is van een artikel 6-handeling; 2) een partij toch als belanghebbende moet worden aangemerkt. Het zou verstandig zijn als hierover ook door de Nederlandse bestuursrechter nog prejudiciële vragen worden gesteld.

Kortom, met deze uitspraak wordt een belangrijke barrière voor toegang tot de rechter geslecht, in ieder geval voor procedures waarin een artikel 6-handeling aan de orde is. Gezien de steeds hogere eisen die de Raad van State de afgelopen jaren is gaan stellen aan partijen om deel te kunnen nemen aan een procedure over besluiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving, is dat een positieve ontwikkeling.