• Nederlands
  • Engels
Menu
Het vertrouwen in het vertrouwensbeginsel hersteld?

Het vertrouwen in het vertrouwensbeginsel hersteld?

30 juli 2019

Het bestuursrecht kent een aantal (ongeschreven) algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een bestuursorgaan dient zich daaraan steeds te houden. Een van de bekendste beginselen daarvan is het vertrouwensbeginsel. Het vertrouwensbeginsel gaat over de vraag wanneer een burger mag vertrouwen op een toezegging die de overheid hem of haar heeft gedaan. Denk bijvoorbeeld aan een toezegging van de gemeente dat van handhaving zal worden afgezien of dat een bepaalde vergunning verleend zal worden. Er doen zich situaties voor dat de overheid in strijd handelt met een eerder gedane toezegging. Dan is het van belang dat aan die toezegging rechten kunnen worden ontleend.

Een beroep op het vertrouwensbeginsel werd in de praktijk alleen vrijwel nooit gehonoreerd. De eisen die in de rechtspraak worden gesteld aan een geslaagd beroep daarop waren tot voor kort namelijk erg strikt. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moest zijn voldaan aan drie criteria:

  1. er is sprake van een concrete, ondubbelzinnige toezegging;
  2. door een daartoe bevoegd persoon;
  3. waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.

Vaak werd ook nog de eis gesteld dat iemand die door het niet nakomen van een toezegging geen schade lijdt, zich dus ook niet op de toezegging kan beroepen (‘dispositievereiste’). Deze criteria leggen de lat zeer hoog. Vaak kan de burger niet bewijzen dat een toezegging ‘hard genoeg’ is of dat de persoon die de toezegging deed daartoe bevoegd was. Veel mensen denken dat een toezegging van bijvoorbeeld een wethouder gezag heeft. Niets is minder waar. Een wethouder kan volgens de bestuursrechter geen toezeggingen doen over handhaving of vergunningverlening, omdat dit bevoegdheden zijn van het college van burgemeester en wethouders. Ook een ambtenaar die een bepaalde portefeuille onder zich heeft, is vaak niet bevoegd om een toezegging te doen.

Veel juridische auteurs hadden kritiek op deze beperkingen. In de praktijk was een beroep op het vertrouwensbeginsel gedoemd te mislukken. De rechtspraak deed tot op heden weinig met die kritiek. De Raad van State heeft zich deze signalen in 2018 echter aangetrokken en aan een adviseur (advocaat-generaal Wattel) gevraagd een conclusie te schrijven over het vertrouwensbeginsel. In maart 2019 werd de conclusie van A-G Wattel gepubliceerd. Deze bepleit een ruimere benadering van het vertrouwensbeginsel, waarbij de burger meer centraal komt te staan. Dit artikel gaat in op deze conclusie van A-G Wattel en de gevolgen voor de praktijk.

Conclusie A-G Wattel

A-G Wattel is met veel anderen van mening dat de lat voor een beroep op het vertrouwensbeginsel te hoog ligt. Hij constateerde dat slechts in 5 van de 120 zaken in de afgelopen twaalf jaar een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kon worden gedaan. Dit is volgens A-G Wattel te streng. Hij is van mening dat de eisen vooral zien op formaliteiten en het vertrouwensbeginsel teveel vanuit het bestuur benaderen. A-G Wattel vindt dat er meer aandacht moet zijn voor de indruk die de burger krijgt door gedragingen of uitlatingen van een ambtenaar of bestuurder. Het kan zo zijn dat een ambtenaar strikt juridisch gezien niet bevoegd was een bepaalde uitlating te doen, maar toch een schijn van bevoegdheid heeft opgewekt bij de burger, die daarop vervolgens heeft vertrouwd.

A-G Wattel bepleit daarom een nieuwe benadering van het vertrouwensbeginsel. Hij formuleert drie nieuwe eisen voor het beoordelen van een beroep op het vertrouwensbeginsel:

  1. er is sprake van een toezegging of uitlating die de burger mag opvatten als toezegging;
  2. de toezegging is gedaan door het bestuursorgaan zelf of een persoon waarvan de burger redelijkerwijs mocht aannemen dat deze de huidige opvattingen van het bevoegde bestuursorgaan weergaf;
  3. er moet een belangenafweging worden gemaakt tussen de belangen van de persoon aan wie de toezegging is gedaan, de belangen van derden en de algemene belangen.

A-G Wattel beoogt hiermee dat er meer gewicht wordt gehecht aan de redelijke verwachtingen van de burger. Het criterium zou moeten zijn of een ‘redelijk denkend burger’ in het licht van alle feiten en omstandigheden mag rekenen op het nakomen van een gedane toezegging. Deze benadering komt in de buurt van het leerstuk van de ‘schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid’ in het civiele recht. Bij de afweging kunnen ook belangen van derden en algemene belangen van de samenleving betrokken worden. Als een toezegging gehonoreerd wordt, kan dat immers weer leiden tot nadelige gevolgen voor bijvoorbeeld omwonenden. In zijn totaliteit moet de door de A-G voorgestelde benadering leiden tot beter maatwerk in een individueel geval.

Gevolgen voor de toekomst

Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak gedaan in de kwestie die heeft geleid tot de conclusie van A-G Wattel. In die uitspraak volgt de Raad van State de conclusie van A-G Wattel in grote lijnen. De Raad van State knipt de beoordeling op in drie stappen:

  1. Is sprake van een toezegging?
  2. Kan de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend?
  3. Moet de toezegging worden nagekomen of ligt een ander gevolg gelet op de omstandigheden meer voor de hand?

De Raad van State nuanceert met deze benadering zijn eerdere rechtspraak. Ging het eerder om de vraag of degene die de toezegging deed bevoegd was; nu wordt meer relevant of de burger (ongeacht de werkelijke bevoegdheid) van die bevoegdheid uit mocht gaan. In de toekomst wordt het dus iets gemakkelijker om te vertrouwen op toezeggingen van de overheid. Dat belang moet overigens niet worden overdreven. Het is nog steeds zo dat mededelingen van bijvoorbeeld een baliemedewerker geen grond kunnen zijn voor een beroep op het vertrouwensbeginsel. Bovendien laat de praktijk nu al zien dat ambtenaren minder dan voorheen bereid zijn om uitspraken te doen over bijvoorbeeld de vraag of een bepaalde activiteit in overeenstemming is met de regelgeving of dat een bepaalde vergunning kan worden verleend.

Dat neemt niet weg dat de uitspraak van de Raad van State het vertrouwen in het vertrouwensbeginsel weer een beetje herstelt. En dat is een goede zaak.

Deze bijdrage is geschreven door mr. Henk-Jan Ligtenberg, verbonden aan de praktijkgroep Vastgoed.



Wilt u op de hoogte blijven?

  • Nederlands
  • Engels