Met spanning werd uitgezien naar de uitspraak van de Raad van State van 5 april 2023 in de zaak over de ViA15. Een belangrijk onderdeel van de zaak is het rekenmodel dat wordt gebruikt voor stikstofberekeningen. Dit model, AERIUS Calculator, is aangepast naar aanleiding van een eerdere uitspraak van de Raad van State in dezelfde zaak. Tot die uitspraak (20 januari 2021) werd stikstofneerslag als gevolg van wegverkeer ‘afgekapt’ op 5 kilometer. Dat betekent dat stikstofneerslag op grotere afstand niet meer aan het betreffende project werd toegerekend. Stikstofneerslag als gevolg van bijvoorbeeld landbouw en industrie werd wel volledig (dus ook buiten de zone van 5 km) berekend. Na deze uitspraak heeft het enkele maanden geduurd voor AERIUS was aangepast. Toen is ervoor gekozen om de stikstofneerslag voor alle bronnen te beperken tot een afstand van 25 kilometer (de zogeheten ‘afkapgrens’).
Wat zegt de Raad van State nu?
De Raad van State heeft in zijn uitspraak van vandaag beslist dat AERIUS Calculator geschikt is om de stikstofneerslag als gevolg van een individueel project te berekenen tot een afstand van 25 kilometer. Buiten die afstand kun je niet meer betrouwbaar berekenen wat die bijdrage is. De 25 kilometer-afkap is dan ook terecht. De Raad van State zegt verder dat voor bijdragen buiten 25 kilometer, het aan de overheid is (en dus niet aan de initiatiefnemer van het project) om verdere maatregelen te treffen zodat wordt voorkomen dat stikstofgevoelige gebieden verder achteruit gaan.
Vragen bij de uitspraak
Met deze benadering blijft ten onrechte onduidelijk hoe recht wordt gedaan aan Europese regels over natuurbehoud. Het Europese Hof van Justitie heeft in een serie uitspraken uitgelegd hoe bij individuele projecten moet worden omgegaan bij het beoordelen van de negatieve gevolgen voor de natuur. Dat moet projectspecifiek en de gevolgen voor de natuur, en ook de maatregelen om die gevolgen tegen te gaan, moeten ‘volledig, precies en definitief’ in beeld worden gebracht en beoordeeld.
Het punt is niet dat die beoordeling voor een afstand tot 25 km kan worden uitgevoerd met AERIUS Calculator. Het gaat juist om de effecten daarbuiten. De Raad van State zegt in feite dat de effecten buiten de 25 km-zone niet in de beoordeling van het individuele project hoeven te worden betrokken, omdat AERIUS Calculator buiten die afstand niet ‘werkt’. Dat is precies het tegenovergestelde van waartoe Europese regels verplichten. Een meer logisch oordeel zou zijn geweest dat als AERIUS niet geschikt is voor het berekenen van stikstofneerslag op een grotere afstand van 25 km, je AERIUS daarvoor dus niet kan gebruiken en dat je de effecten van stikstofneerslag op grotere afstand dus op een andere manier (bijvoorbeeld met een projectspecifieke passende beoordeling) moet onderbouwen.
Wat vinden wij?
De uitspraak is opmerkelijk en ook onverwacht. In onze visie gaat de uitspraak voorbij aan Europese regelgeving voor de bescherming van Natura 2000-gebieden. Omdat uit rechtspraak van de Europese rechter volgt dat de effecten van stikstofneerslag op Natura 2000-gebieden en maatregelen om die tegen te gaan, op voorhand moeten vaststaan en op projectniveau moeten worden beoordeeld. Dat gebeurt nu niet. Het zou volgens ons op zijn minst verstandig zijn geweest als de Raad van State prejudiciële vragen had gesteld aan het Europese Hof van Justitie.
Wat zijn de gevolgen van de uitspraak?
Projecten die in voorbereiding waren kunnen nu verder. Stikstofberekeningen hoeven niet opnieuw. Bedrijven (denk aan Schiphol) die al stikstofruimte hadden opgekocht van agrariërs kunnen verder met hun plannen. Ook overheden kunnen lopende projecten voortzetten.
Een onvoorzien gevolg van de uitspraak is dat het veel lastiger wordt om reeds verleende natuurvergunningen weer in te trekken. De intrekking van natuurvergunningen wordt namelijk niet gebaseerd op de individuele bijdrage van een bepaald bedrijf in de totale stikstofneerslag, maar op basis van de wens om de totale achtergrondbelasting van stikstof omlaag te brengen. De bijdrage van een individueel bedrijf in het geheel wordt doorgaans berekend via AERIUS Calculator. Uit de uitspraak van vandaag volgt dat AERIUS Calculator daarvoor niet langer kan worden gebruikt om de noodzaak van intrekking van de natuurvergunning te onderbouwen. AERIUS Calculator kan om dezelfde reden ook niet meer worden gebruikt bij het opstellen van de provinciale gebiedsprogramma’s die vóór 1 juli 2023 moeten worden vastgesteld. Bij de intrekking van een natuurvergunning en het opstellen van een gebiedsprogramma zal dus een uitgebreide ecologische onderbouwing moeten worden opgesteld.
